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调查报告)要让“四个优先”落实得更好

浏览量:447    创建时间:2019-11-12 15:05:41

【编者按】这份报告是苏州市老区开发促进会就苏州市落实今年中央一号文件、推进农业农村工作“四个优先”所作的专题调研。报告发布后,引起了苏州市委、市政府领导的高度重视,有关领导相继作出批示。市委副书记、市长李亚平批转“请相关部门阅研”。市委副书记朱民批示:“切中时弊,令人深思”。副市长蒋来清批示:“面对面调研,掌握一线实情,系统梳理,形成了质量很高的调研报告,具有很强的借鉴作用”。

 

坚持农业农村优先发展,是今年从中央到地方一号文件的鲜明主题。为了更好地贯彻中央、省、市一号文件精神,把“四个优先”落到实处,近期,苏州市老促会、扶贫协会、扶贫基金会开展专题调研,先后召开村书记、主任座谈会,走访部分市、市(县)区两级相关职能部门,听取对贯彻一号文件、推进农业农村优先发展的意见和建议。

  一、四个优先,苏州正在积极行动

  今年7月10日,张家港市农业农村局向张家港市永联村股份经济合作社颁发了农村集体经济组织登记证。这是苏州发出的首张农村集体经济组织“身份证”,也是我市积极贯彻落实中央一号文件的具体举措之一。

  为了更好落实中央一号文件精神,市委市政府今年一号文件就苏州“四个优先”作了进一步的具体化。在优先考虑“三农”干部配备上,突出强调了建立懂农业、爱农村、爱农民干部培养、使用机制。在优先满足“三农”发展要素配置上,针对苏州实际,明确提出优先满足“三农”发展用地保障。在优先保障“三农”资金投入上,突出强调了加快涉农资金统筹整合长效机制等一系列具体举措。在优先安排农村公共服务上,更是把城乡公共服务均等化全方位地具化为目标与指标。

  全市各地各有关部门都推出了一系列有力政策,落实“四个优先”,助力乡村振兴。干部配备上,先后出台了进一步完善村干部、社区党组织书记激励保障机制,加强社区工作者队伍建设的若干政策,从政治上、体制上、待遇上为选优配强农村基层一线干部提供保障。用地保障上,从新增建设用地指标中拿出1000亩用于支持农业产业升级建设配套设施,拿出2000亩用于保障农民新建、翻建住房;启动五种类型乡村规划试点,为苏州农业现代化和乡村振兴提供科学的国土资源空间配置方案。资金投入上,从2016年100亿、2017年102亿到2018年109亿,全市财政支农资金连年增加;各类涉农资金不断统筹整合,探索“大专项加任务清单”模式;做大乡村振兴产业引导基金,拓宽资金筹措渠道。公共服务安排上,加大了农村教育、医疗、健康、文化等各类基础设施的建设力度,农村生态质量、人居环境、生活条件不断提升。工作保障上,先后实施了一系列务实举措,如围绕乡村振兴最为急需的人、财、地等核心要素,实行清单式管理;出台“乡村振兴工作报告制度”,对一号文件精神实行目标分解、落实和督查;出台苏州市乡村振兴战略规划,并对指标体系一一具体细化,确保落实到位。

  二、四个优先,落地尚有种种难处

  然而,要真正做到“四个优先”,各地还存在一定差距,参加座谈的同志毫无保留地讲出了他们的焦虑与困惑。

  (一) “三农”干部配备优先,政策与乡村实际尚有脱节

  其一,工作统筹协调有欠缺。为加强农村基层党组织建设,组织部门正大力推进村书记兼任村主任“一肩挑”,而且年内要求完成30%以上。但是,各地农村基层这几年花了大力气,刚刚完成“政经分开”的体制改革。“一肩挑”是强化党在基层的领导,“政经分开”是防止基层党组织主要领导独断专横,各自都有科学理论支撑,但短时期出现工作重大反复,基层折腾不起。

  其二,某些改革举措脱离实际。随着镇村财务监管制度改革的推行,现在村级财务全部集中到镇,由镇委托第三方专业机构办理。由此,曾经是农村集体经济管理重要力量的村会计队伍开始衰落。这支“一懂两爱”的农村专业队伍,不是一朝一夕能培养起来的,其作用也决非雇佣关系的第三方记账公司可以取代,他们的离散甚为可惜。

  其三,执行政策机械僵化。“干部年轻化”只按行政级别硬套年龄杠杠,不看农村基层实际,一方面乡村干部经验积累需要很长时间,另一方面很多远没到退休年龄、经验丰富的基层干部却早早“被”退居二线。

   其四,大学生任村干部问题不少。从大学生中招录村干部,解决了信息化时代村级基层与上级政府对接的问题,但上面规定的村级台账太多,文字工作量太大,使得他们难有精力下田头进农户,在群众中威信难以提高。培养一个合格的村干部,没有三五年不行,而大学生真正愿意长期留下来的很少。有的大学生一考进来,就开始看书复习,目标就是几年后考公务员或事业单位。村里无权招干部,要招必须由上面统一考,而且对学历的要求又高,这不符合农村实际,也阻断了许多农村青年成才路。而且,招考农村干部过于注重文化考核而疏于实际能力,高分低能仍然客观存在。

 (二)用地优先,说起来容易做起来难

  今年常熟中泾村签了一个3亿元的农业旅游项目,但用地就很难;几个村合建污水处理厂,按理说这是生态环保行业,用地相对好解决点,但实际操作也很难。过去还有保留10%的用地政策,现在实际上连1%都没有。希望有关方面呼吁一下,在农业设施用地方面能够真正放开政策。搞农业旅游,不能搞成单纯观光游,一定要搞能留下人能留下钱的,一定要有配套设施。

    物业收入是吴中区天平村的重要支柱。随着当地城镇化水平不断提高,按照“退二进三”大战略,先后有30万平方米的工业用房转为服务业用房,但是用地性质却难改变,项目都建设完成了,土地证却转不了性,导致消防标准不一、难以通过验收,资产不能抵押等等。这些问题虽经多方多次协调,仍未解决。

    高新区树山村实有耕地1000余亩,但列入基本农田的数据却有4200多亩,其中3200亩“基本农田”在山上。城市发展把地都用光了,却把指标留在村里,这样不实事求是的定性,给农村发展造成了严重影响,成了卡脖子因素。拓宽一下村路、修个厕所、搞点社区配套,并不影响大规划,但上面也是卫星严格监控,一动就拆。

  相城区洋沟溇村作为阳澄湖度假区的一部分,基础设施建设不断遇到新问题,如发展公交就要涉及道路、车站用地,农业转型旅游业就要涉及停车场用地,延长农业产业链也要涉及生产用房,总之“三农”效益的提升,首当其冲的就是用地,土地资源是农村发展的最大本钱,没有地寸步难行。

 (三)资金优先,好政策拧不成一股绳

  村干部们反映:现在支农惠农资金、项目很多,但就像撒胡椒面,东一点西一点,形不成合力,办不成大事。资金集聚度不够,苏州就做不强农业产业链,推不动一二三产业融合,打不响苏州农产品品牌。苏州自古以来就是鱼米之乡,秀丽江南,从物产到风貌,资源得天独厚,苏州大米、苏州阳澄湖大闸蟹都有相当强的竞争力,但现实却是品牌太散太弱。光农业而农业是没有出路的,但苏州农村一二三产业融合不够,观光旅游、全域旅游都有待提升,这些大手笔,都仰仗大力度的资金支持。

  太仓杨槽村是个纯农业村,以种水稻为主,村级经济较为薄弱。村里虽然兴办了合作农场,但突出的问题是农业发展资金配套不够,部分项目自筹比例过高。没有钱,就没法购置大型农机,没法构建“公司加农户”的产业链。支农资金不集中,容易造成各家各户小打小闹,分散经营,各搞各的。

    对于吸引工商资本下乡,调查中发现,无论是基层村级还是相关主管部门都有所顾虑,主要是怕工商资本利用“三农”政策、侵占“三农”资源,最终损害农民利益。

    (四)公共服务优先,希望“红绿灯”亮得更科学

    调查中,各地对公共服务优先不足的反映,主要集中在各种政策相互矛盾、各项工作节奏不一。

    昆山东阳澄湖村有好几个自然村属于保留型村庄,多年下来,农民住房条件和村庄小环境与阳澄湖整体大环境、与昆山总体发展水平相比,已经相当滞后,急待进行农房翻建和环境整治。由于上面政策出台、工作节奏不一致,湿地红线尚未确定,与之相关的地块环评就不好进行,村庄整治、农房改建都耽搁在那里,去年昆山环保局都上了公示,结果又撤下来。相比国有土地审批进程的顺利,农村一点都体现不出优先,真是急在心里。

  虽然张家港永联村拿到了苏州首张农村集体经济组织登记证,但他们之前所遇困惑在其他地方仍然存在。吴中区天平村集体经济组织的机构代码证已经到期,却不能更换,目前已经影响正常工作,最大的影响是银行贷款到期后不能再贷,银行账号年审无法通过,导致无法开设新账号,原有账号冻结,造成资金无法正常使用。职能部门调查发现,原因是省规定只能“一村一码”,而吴中区村级集体经济实体一般都有3-5个,一村一码会导致多数村级经济实体丧失法人资格,而且还要补交大笔税款,因此赋码工作只能暂停。

  农村集体经济组织承担的社会公益事业成本较高,而且越是发展好的村,开支越大,成本越高。对于这部分成本,税务部门是不认可的。以吴中区天平村委例,随着税收体制的变化,近年来村里要上交的税金从5%的综合税率增加到40%以上,去年村里总收入1.12亿,光税就交了5404万元。面对如此高的税,村民福利、村庄建设、公益事业支出等都将受到严重影响。建议有关部门适当给予税金返还等奖励激励措施,让农村集体经济组织减轻一点负担,多增加一点活力。

    三、四个优先,落实上要再加把劲

    来自基层一线的呼声,既反映了当下推进“四个优先”遇到的实际问题和困惑,同时也给进一步做好提供了启示:四个优先,在落实上要再加把劲。为此,提出如下几点建议。

    1.进一步强化认识,扎扎实实把“优先”落到实处

    中央一号文件明确指出“各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事,扛在肩上、抓在手上,同政绩考核联系到一起,层层落实责任。” 能不能真优先,这是块试金石。既然讲优先,就不是普惠,就要有绿色通道,而不是与城市同等排队甚至轮在最后。调查期间,我们欣喜地看到,农村集体经济组织合法身份问题在张家港得以首破,但是在全市进程仍然不一。高新区树山村“村内用地难”这样的问题,也已经通过市人代会等渠道向上反映,但答复却是还在研究。村干部不禁质问:“像这样根本解决不了的事,为什么要写进四个优先?”对于“四个优先”,不能讲的时候重要,做的时候次要,忙的时候不要。“优先”落实不了,说到底还是对“三农”的基础性地位认识不足,片面认为农业就是个赔钱的买卖,只有投入,没有好的效益,看不到农业的“压舱石”作用。因此,落实“四个优先“必须进一步提高认识,与政绩考核联系起来,层层落实责任。

     2.按照农村实际制定干部选拔录用制度,不拘一格选人才

  中央一号文件写得明明白白:把优秀干部充实到“三农”战线,把精锐力量充实到基层一线。多年来,苏州在这方面也积累了许多成功经验,我们希望这些成功经验能够通过具体情况具体分析,及时优先落实到不同的基层。培养一个合格的村干部起码要三五年时间,但不少大学生村干部来了就想走,把基层工作经历当作镀金,当作跳板,这种情况必须引起高度重视。同时,对现行以招考为主要手段、以分数定人才选拔的村干部录用制度应当适度调整。昆山东阳澄湖村书记转达了村里一批老干部老党员的建议:村一级干部选拔使用,还是要坚持以本村为主,即使书记不是本村的,村里也要有培养当地干部梯队的意识和举措。从根本上讲,选拔使用农村干部,首先要看是不是真懂农业、真爱农村和真心与农民打成一片,不一定非看学历不可,尤其是不能实行高学历人才待遇优厚政策。调查中发现,昆山一些地方实事求是,大胆重新任用一批过早“被退二线”的村干部,效果较好。

  3.用足用好政策,让优先保障“三农”发展用地落到实处。

  苏州建设用地总量已经接近国家规定的上限。优先保障三农发展用地,必须走节约集约用地谋发展之路,用足用好国家、省、市制定的土地政策法规。一要做好盘存量建设用地大文章。苏州存量建设用地已接近国土总面积的30%,其中约三分之二在镇村,通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等多种途径,盘活闲置、效存量建设用地的潜力很大。做好这方面工作,既可化解建设用地供需矛盾,又能优先保障三农发展用地。吴中区木渎镇政府可以采取一事一议办法,协调有关部门帮助天平村30万平方米工业用房实行“退二进三。二要用足用好城设用地增减挂钩政策。各市、区和镇政府应依据规划,制定具体实施方案和政策措施,积极筹措资金,盘活农村存量建设用地,并将整理置换到的用地指标,统筹用于农民动迁房、村级集体抱团发展、异地发展,做强做优富民载体。常熟中泾村等几个村合建的污水处理厂用地,当地政府应按照“补短板”项目优先安排。三要积极开展农地综合整治和高标准农田建设,用好新增耕地占补平衡指标。多年来,昆山市在这方面做了许多探索,形成了“土地复垦整理产业化,净增耕地指标商品化”的机制,既提高了耕地质量,又降低了用地成本,被授予“全国土地复垦先进县(市)”称号。高新区山村基本农田制约发展的问题,也可以通过土地复垦整理途径解决。四要规范农业设施用地,支持发展设施农业。我市设施农业呈快速发展态势,各级政府和有关部门对农业合作社、家庭农场和种养大户发展设施农业应予以支持,同时要规范管理,确保农地农用。具体由各市、区农业农村局和自然资源规划局备案管理。

  4.集聚更加强大的资金优势,助推乡村振兴迈上新高度。

市委市政府一号文件明确提出,在优先保障“三农”资金投入上,要做强做优乡村振兴建设引导基金,到2020年基金累计总规模达到115亿元。最近该基金新设子基金,形成国企牵头带动、多种资本积极参与的投融资模式,将更多金融资源、社会资本投向农村,又一次走在了全国前列。而以更加开放的力度,吸引全社会的力量支农惠农则更为重要。当前可以从吸引本地本村外出企业返乡、还乡投资入手,但必须突破那种单纯的封闭的、排他性的传统集体经济的局限,否则外部人才、外部资本、外部产业都很难有效进入,即使进入大多处于从属地位,阻碍了发展的结构转型,最终很难形成良性的发展。常熟中泾村吸引了20多个企业来村里搞种养业,无论是高端的养殖业还高标准的设施种植业,全部都是真正的农业企业。村里坚持一条:工商资本下乡,究竟是真正为农业,还是打着擦边球来的,要看一条,是不是带动和解决了当地农民就业。这样的理念和经验,值得总结研究。针对政府每年增加涉农投入、但到村里感觉“毛毛雨”的问题,建议借鉴太仓创新公益事业财政支付方式,将涉农财政转移资金的部分使用权限交给镇和村,改变“打酱油的钱不能买醋”的现象,通过设立一事一议项目库,规范申报审核抽查审计流程,实行全流程把关,以提高财政涉农惠农资金的使用效率。

5、进一步增强服务意识,提升为基层服务水平。

 “四个优先”真正优先,力破形式主义、官僚主义是绕不过的关。村里过去台账几十本非但没减,现在反倒增加了一批新的微信公众号,村干部时时刻刻要翻看手机,万一漏过,就变成失职。现在各条线部门都有各自的章程,都要下发到村里,还都要上墙。许多部门事事都讲“属地管理”,有事都往下面推,去年年终考核,居然出现30多个部门考核一个村书记。村干部们强烈呼吁,对上面各种工作部署应当好好整合,不能政出多门,对基层一天一个新要求,让下面无所适从。

  农村工作中形式主义的东西还是不少,比如培养新型职业农民,年年下指标,三天培训发个证,但有的农民拿到了证书,一点用也没有,因为没有地给他种。职业农民没有地,算什么职业?一位村书记说:去年收到上面发下来的文件一大堆,问题是文件下发后,发文部门既不培训,又不跟踪,下面究竟理解得怎样,执行得怎样,情况一点不掌握,发文件变成空对空。

  留印、抓铁有痕,不是留在文件上,而要真正落到实处。我们希望,各级各部门要重视这些来自基层的声音,按照习近平新时代中国特色社会主义思想要求,在落实“四个优先”上再加一把劲。

 

苏州市老促会、扶贫协会、扶贫基金会课题组

2019年8月


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