昆山市农村土地制度改革的探索与展望

土地制度是国家的基本制度之一，土地资源是社会发展的物质载体。土地制度的改革，历来是农业农村发展的核心问题。新中国成立以来，我国已经历过三次大的土地改革，前两次均获得了圆满成功，第三次正在不断深入推进。多年来，昆山市为了推进农业农村现代化建设，依据国家土地法律制度，在农村土地使用制度改革方面作了积极探索实践，取得了较好成效。

第一次是新中国刚建立，解放初期的土地改革运动，使农民站起来。这一轮土改主要解决土地的所有权制度问题。1950年6月30日，中央人民政府公布实施《中华人民共和国土地改革法》（简称《土改法》）。《土改法》规定：废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。《土改法》公布之前，昆山就已着手做好土改的准备工作，是年3月，昆山县委组织土改工作队分赴城郊团结乡和茜墩区的太平乡调查基本情况，包括土地占有、阶级关系等，为土改工作掌握情况，提供依据。4月，又派出65名土地改革工作人员集中蓬阆区夏桥乡调查，进一步做好土改试点准备。10月，县第二届各界人民代表大会第二次会议通过《昆山县如何执行和保证胜利完成土地改革工作计划》（草案），由此，土地改革运动在全县全面展开。12月，县土地改革委员会正式成立，决定由县委副书记李聚荿兼任县农民协会主席，并任土改委员会主任委员，县农民协会副主席唐文章任副主任委员，具体领导全县的土改运动。同时，全面组织学习中央政务院《关于划分农村阶级成分的决定》，召开农民代表大会，进行思想动员，广泛民主讨论，自下而上，划分阶段，逐步推进。至1951年5月，全县土地改革基本结束，进入全面复查验收。经复查验收确认，全县6.99万户农民，领到9.52万张土地证，分到近100万亩土地，无一疏漏和差错。

通过这次大规模彻底的土地改革运动，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，真正实现“耕者有其田”，农民成为土地的主人，成为国家的主人，从此农民“站起来了”。土改运动极大地调动了广大农民的种田积极性，全县农业生产得到快速发展，粮食增产，农民增收，生活提高，社会安定，农村呈现一派新气象。为下一步农业合作运动，建设社会主义打下了坚实的基础。

第二次是改革开放初期的全面推行家庭联产承包责任制，使农业活起来。这一轮土地改革主要解决土地的承包经营制度问题。昆山在历史上是一个传统的农业大县，是国家商品粮生产基地之一，也是苏州大市的半只“饭碗”。经济总量不大，但贡献很大，农民收入不高，但还算丰衣足食。社会总产值和农民收入及财政收入在苏州地区八县中均处末位，人称“小八子”。1978年12月党的十一届三中全会的召开，犹如强劲的东风唤醒了昆山人民对土地美好向往，勤劳致富成为共同的心声，逐步意识到昆山拥有的85万亩耕地、30万亩水面，这是发展经济，摘掉“小八子”帽子的得天独厚优质资源，正如古人云：“有人此有土，有土此有财，有财此有用”。昆山县委、县政府抓住机遇，闻风而动，顺势而为，由点到面稳步推进家庭联产承包责任制。彻底改革“生产大呼隆”、“分配大锅饭”的弊端，极大调动广大农民的生产积极性，有效解放了农村生产力，卓有成效地促进了农村经济的发展。起初，推行生产队统一经营、包产到组、包工到劳的生产责任制；1980年，少数社队自发实行油菜包产到户，农活包工到人；1981年初，全县4495个生产队中80%以上实行“小段包工，定额计酬”，也有少数生产队实行大组联产或分组联产责任制。在推行各种责任制的过程中，昆山县委、县政府明确指出：“三包”指标要富有余地；土地、劳力和生产骨干要合理搭配；农机具、耕牛、仓库及场地要健全管理制度。1981年10月，陆杨、周庄两个公社率先实行以农户为承包单位的联产责任制。到1983年，全县的集体耕地全部由农户承包经营，一种崭新的家庭联产承包责任制在昆山遍地开花。

家庭联产承包责任制又称“包干分配”，就是由村集体经济组织作为发包方，将集体土地按人分口粮田、劳分责任田的原则划给农户。一方面，农户作为承包方，经营划给的土地，在国家计划指导下自主经营，自负盈亏，收获的农作物和经济效益，除依法缴纳农业税和集体公积金，公益金和管理费（简称两金一费）外，其余都归农户所有，农户同时负责完成政府下达的粮油订购任务。被农民形象地概括为“保证国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。实行生产承包责任制后，农民生产积极性很高，自主经营，投本讲核算，用工讲实效，农活讲质量。同时，家庭联产承包后，把大批的农业劳动力从耕地上解放出来，投入到以工业为主体的各行各业之中，取得了工农业双丰收，城乡共发展的成效。据记载，1984年，昆山全县粮食总产量首次超过10亿斤，达10.196亿斤，农民人均收入超过600元，达608元，分别比改革开放前的1978年增长113.3%和301.5%；工业总产值达98520万元，比1978年增长348.8%。干部群众纷纷传颂：“10亿产值（工农业产值），10亿粮，全县人民喜洋洋”。

第三次是党的十九大提出实施乡村振兴战略，深化农村改革，使农村强起来。农村改革的核心问题一直是土地制度的改革。土地改革是牵一发而动全身的牛鼻子。近年来，农村的土地制度改革一直在稳步深入的推进，并取得较好成效。这一轮农村土地制度改革的目标是实现农民及农村集体经济组织在土地上的财产权。改革的主要内容是“三块地、一征用”。具体包括：农民承包地、农户宅基地、农村集体经营性建设用地，以及集体土地国家征用制度。改革的核心是激活这三块地的财产要素，不断提升农村集体经济组织和农民在土地上的财产权益。改革的方法是将集体农用地的所有权、承包权、经营权分置；将农户宅基地的所有权、资格权、使用权分开；推动农村集体经营性建设用地入市，实现与国有建设用地同市、同价、同权、同等待遇。加大市场配置土地资源的力度，将农村的这三块地逐步推向市场，提高利用效率和效益。国家征用集体土地的制度中，要通过缩小征地的范围，规范土地征收程序，完善规范多元保障机制，建立土地增值收益分配机制，最大限度地保障农民利益。昆山要改革传统思维方式，彻底改革过去单一把集体土地征为国有，再上市供给用地单位的做法。依照有关法律规定，除公共事业用地外，一般经济主体用地，都可以通过市场直接取得集体建设用地使用权，尽量把土地所有权永久留给农村集体，维护农村集体经济组织和农民土地上的永久财产权。征地交易也要不断提高市场化程度，具体补偿价格主要由市场主体自主谈判协商确定，政府主要通过规划和用途管制等间接手段以及加强行政执法和司法等方式进行协调和干预。

农村集体经营性建设用地入市改革，要按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，围绕入市主体、入市范围、入市途径、服务监管和增值收益分配等问题探索健全机制体制。昆山要很好地总结十多年来省集体建设用地流转试点实践经验，加大工作力度，加快盘活全市6万多亩农村集体经营性建设用地。

农户宅基地改革，涉及权利的主体最多、历史遗留问题最为突出、利益关系最为复杂。昆山在宅基地改革中，应该精心组织，大胆尝试，重点在宅基地依法取得、有偿使用、自愿有偿退出，用益物权实现，以及使用权依法抵押、流转和不断扩大退出宅基地的受让、承租范围及对象等方面不断创新推进。激活全市4万多亩的农民宅基地的用益物权，使之成为农民融资增收的重要渠道和源泉。

新一轮的土地改革需要加快推进相关配套改革，要充分考虑农村土地改革的既有政策和本地实际，有针对性地出台相关指导意见和政策措施，全面疏理农村集体建设用地的确权登记、全力推进“多规合一”，完善健全不动产统一登记、抵押担保等，同时做好与户籍、财税、社保、金融等相关领域改革衔接配套，增强改革的耦合性，强化相关领域的支撑合力，确保这一轮土地改革的顺利进行。

                                                         （昆山市“三会”庄社明）