苏州高新区节约集约利用土地的调查

近年来，苏州高新区党委政府高度重视节约集约利用土地资源，坚持锁定总量、优用增量、盘活存量、提高质量，全面推动土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变，严格控制新增建设用地，工业用地供应逐年下降，土地开发强度高达37.7%，取得了良好的经济效益和社会效益，2018年在全国110个国家级开发区集约节约利用土地评价中获第二名，被江苏省评为国土资源节约集约利用模范区。最近，我们就苏州高新区节约集约利用土地情况作了专题调研。

一、 主要做法及成效

（一）规划先导，优化布局促升级。目前，苏州高新区共有工业用地5.85万亩，其中，规上工业企业用地3.24万亩。2011-2018年，高新区供地面积1.19万亩，主要集中在科技城和浒墅关镇片区，产业主要集中在通信设备、计算机、工业研发及其他电子机械、交通运输、仓储配送等制造业。区里不断强化规划在土地利用中的引领作用。一是通过“两规融合”、“三优三保”等手段，逐步实现规划引导“控地”和产业集聚“节地”，全区92%的工业企业进入了工业集中区。二是通过工业用地调查和工业企业资源集约利用综合评价，摸清了家底，为优化产业结构提供数据支撑。三是通过制定专项规划，加速产业升级，先后制定出台《专项服务产业用地规划》《城镇低效用地再开发规划（2017-2020年）》《城镇低效用地年度实施计划》等，有序淘汰落后产能，积极引导产业升级和合理布局。

（二）存量盘活，促进低效用地再利用。苏州高新区区盘活产业用地方式主要为两类。一是政府主导型。政府对低效存量产业用地进行收回后再开发，包括“退二进三”“退二优二”等。2011-2018年，全区共收回工业用地8728亩，其中，“退二优二”999亩、“退二进三”3097亩，可开发利用空间3836亩。通过盘活存量，土地容积率、产出率得到大幅提高。二是市场主体主导型。由市场主体自发盘活存量土地，包括增资技改、企业自行改造、产业用地二级市场转让等，全区共完成产业用地技术改造项目51个，通过增资技改盘活存量建设用地384亩。

（三）产业引导，实施差别化供地。苏州高新区根据产业类型和产业特点，实行差别化产业项目供地。一是严格供地制度。通过坚持执行工业用地“双控制度”，严格按投资强度配置土地资源，容积率、投资强度等各类供地指标逐年提高，推动了节地水平和产出效益“双提升”。二是加强政策引导。通过统筹运用好省、市两级关于专项服务产业用地、高标准厂房用地等政策文件，有效保障了各类新兴产业项目的供地需求，共出让专项服务业产业用地1528亩。三是实行弹性供地。制定出台《产业用地项目预审办法》，建立区级会办制度，根据产业生命周期和集约用地要求，对拟用地项目进行项目准入预审；制定出台《工业用地出让年限认定办法》，合理确定工业用地出让年期，共出让使用权年限30年期工业用地12宗，供地面积563亩。

（四）科学评价，资源节约提质效。苏州高新区通过构建科学合理的考核评价体系，引导土地要素向优势行业、优质企业集中。制定出台《工业企业资源集约利用综合评价实施细则》，通过科学设置评价指标体系和指标权重以及综合素质加分，引导企业树立“亩产论英雄”和“创新论英雄”的用地理念。建立了工业企业信息管理平台，将区内企业按标准划分为ABCD四类，同时制定出台《工业企业资源集约利用差别化价格政策实施方案》等政策文件，对不同类别企业实施差别化电价、土地使用税等，引导优先发展A类企业，支持发展B类企业，提升发展C类企业，限制发展D类企业。

（五）动态跟踪，部门联动强监管。对已供土地进行全过程、多层次跟踪监管。一是对新出让工业地块实施土地、建设双合同监管制度，在签订土地使用权出让合同的同时，用地单位须签订产业项目监管协议，对项目的亩均投资、亩均税收、开竣工时间等进行供后监管。二是加强在建企业建设期管理，对涉嫌闲置和空闲土地进行促开工或办理收回手续。先后收回空闲土地6宗，盘活存量建设用地190亩，实现促开工6宗，促开工面积742亩。三是加强存量工业用地管理，制定出台《关于加强存量工业用地管理的实施意见》，对转让、出租等行为进行实时监控，倒逼企业转型升级，提高存量建设用地产出效率。

二、存在的主要问题

（一）产业用地规划矛盾凸显。截至2020年，苏州高新区实际可使用新增建设用地规模仅为2.23平方公里，新增土地空间余地不多，耕地后备资源严重不足，无法实现自我占补平衡。产业发展规划、城乡建设规划、土地利用规划等尚未融合统一，规划的可行性存在冲突。产业规划的区域特性不明显，不利于产业集群及规模效应的产生，容易造成同业竞争及资源浪费。

（二）产业项目整体效益不高。全区工业企业亩均税收32万元，超过平均水平的工业企业占比仅为17.6%，占地957亩的32家工业企业亩均税收仅为1.81万元。2018年，高新区出让工业用地约定亩均投资强度平均值为324万/亩，亩均税收平均值为39.2万/亩，周边市区供应的产业用地投资强度基本不低于500万/亩，税收基本不低于50万/亩。闲置土地处置工作推进缓慢，尚有涉嫌闲置工业地17宗，涉嫌闲置土地面积574亩，存量收回后未重新供地的可开发利用空间尚有3151亩。

（三）低效用地盘活有待加强。低效建设用地再开发往往遇到历史遗留问题多，协调难度较大，基层板块在工作中有时存在畏难情绪。再开发的市场化程度还不够充分，产权人和社会力量参与性低。政府主导项目存在资金平衡压力大、开发周期长的弊端，影响了推进的成效。

三、几点工作建议

随着经济发展进一步加快，苏州高新区对土地资源的刚性需求与日俱增，土地资源节约集约利用工作显得更为重要和紧迫。为此提出以下几点建议。

（一）以产业导向为龙头，完善产业用地专项规划。一是继续强化统一的空间规划管理。制定产业发展指南，对用地、规划布局、投资要求等进行统筹安排，形成立体化的“产业地图”，明确产业发展目标、产业分区和重点片区。二是继续探索工业区块线管理模式。根据各片区当前发展现状和未来规划，确定各片区产业门槛，确定工业用地规模和总量，合理确定新型产业用地规模。三是继续强化规划法定化，探索建立刚性与弹性的耦合机制，真正做到重大产业项目的落地与产业总体布局相匹配，引导社会资本向重点区域集聚。

（二）以亩均税收为主线，建立产业全链管理模式。一是要形成联合监管机制。建立健全产业协议、企业承诺、信用惩戒等监管机制，确保事中事后监管有据可依。进一步落实供地、建设双合同监管制度，定期对项目监管协议执行情况开展考核监督，探索将监管结果纳入社会信用评价体系。二是适当提高产业准入门槛。建立形成项目准入评审工作机制，对照省、市高质量发展指标体系和工业企业资源集约利用综合评价结果，制定更高的产业项目准入标准。对发展潜力较好但各项指标暂时无法达标的项目，实行先租后让，或相应减少土地供应面积，以确保土地集约利用。

（三）以评价平台为手段，完善企业集约差别化管理体系。一是进一步完善工业用地评价平台，新增土地利用率、空闲率、项目建设周期等与企业发展密切相关的指标，建立起企业全生命周期评价体系，使评价平台成为企业体检的标准、发展的标准、管理的标准。二是进一步健全工业企业集约利用差别化管理体系，积极探索工业用地评价平台大数据分析方法，有针对性地制定工业用地集约利用相关配套政策，推动产业用地先租后让、长期租赁以及租让结合项目的实质性落地。

（四）以存量盘活为抓手，为低效产业再开发提供载体。一是加强宏观统筹。梳理整合现有政策，细化工作标准措施，不断优化调控能力，既要防止盘活更新产业用地的房地产化倾向，又要充分考虑产城融合的现实要求，优化分类型土地供应标准，确保项目的可行性和实施主体的积极性。二是强化操作实践。积极探索建立存量工业用地收购价格调控机制，规范二级市场交易平台，引进符合产业布局需要的企业，提高土地利用率，减轻盘活存量工业用的资金压力。积极探索减轻低效改造经济成本，降低土地在二级市场流通过程中的税费成本，提升企业主体盘活存量土地的积极性；调整城镇土地使用税土地登记划分范围和适用税额标准，对于闲置土地或低效用地从高计征，对于节约集约用地的适当给予奖励。

（苏州高新区“三会”范建刚供稿）